分析人士指出，农商联合银行是改革的一大进步，但不能彻底解决地方机构法人小、权力大、管控难等问题。对于部分区域经济相对薄弱的地方而言，统一法人模式能够有效破解省联社体制弊端和小法人体制弊端
遍布中国广袤县镇的2000多家农村信用社机构正经历着新一轮的重塑。继浙江、辽宁、山西、四川、广西、海南等地省级联社改革陆续上线或完成，河南农信社新一轮改革将推开。
7月28日，河南农商行筹建工作小组称，河南农商联合银行、郑州农商行等25家法人机构已分别完成内部公司治理程序，审议通过了以新设合并方式组建河南农村商业银行股份有限公司（以监管部门核准名称为准，下称“河南农商行”）。
相对于前期选择农商行改组模式的辽宁和海南，河南农信社的基层分支机构达到130余家，作为中国农业大省，河南农信社体量将超越前者。
2023年8月河南农商联合银行获批筹建，同年11月7日正式挂牌开业。为何不足一年时间，河南农信社改革深化？“这体现了解放思想、因地制宜、责任担当和问题导向。”多位人士表示。
一位行业资深人士进一步称，改革涉及多方利益，推动难度很大，又需要拿出真金白银，这考验着地方党委政府的决心。考虑到各省经济社会发展水平不一、农信社的发展也存在较大差异，改革需各省根据实际情况因地制宜选定具体路径。只要有利于理顺体制、化解风险、改进服务、强化管理的目标，各地可因地制宜，进行多种形式的探索。
“农商联合银行是改革的一大进步，但不能彻底解决地方机构法人小、权力大、管控难等问题。对于部分区域经济相对薄弱的地方而言，统一法人模式能够有效破解省联社体制弊端和小法人体制弊端。”上述人士还表示。
河南改制为省级农商行
农信社改革的模式较多，之前市场关注的主要是以下四种：联合银行、金融控股公司、金融服务公司和统一法人。但目前来看，获得监管批复、各省申报的模式集中在联合银行模式、统一法人模式。
截至目前，已有浙江、辽宁、河南、山西、四川、广西、海南等地省级联社改革正进行继续或已完成。其中，浙江、山西等地选择了农商联合银行，海南、辽宁、河南选择了省级法人农商行。
河南农信社系统改革的力度逐步加大。2023年11月7日，河南农商联合银行在郑州挂牌成立。不过九个月之后，在2024年7月28日，一则《公告》显示，河南农商联合银行、郑州农商行等25家法人机构已分别完成内部公司治理程序，将以新设合并方式组建河南农商行。
“上述法人机构原股金按照市场化、法治化等原则处置；所有债权和债务由组建后的河南农商行承接；自清产核资基准日至河南农商行开业期间的经营损益，由成立后的河南农商行全体股东享有和承担。”上述《公告》还显示。
与其他地方组建省级农商行不同，河南农信社的体量较大。在已经公布改革方案的省份，辽宁与海南等地选择了省级农商行，但这两省的小法人银行较少，辽宁下辖60家市级农商行、县级农商行以及县级信用社，海南农信系统有20家机构。而河南农信的基层行就达到了130余家。
河南农商联合银行的申报出现在2022年之前。在此之前，有多年的“中央一号文件”提出：推动农信社省联社改革，保持农信社县域法人地位和数量总体稳定。此后，“中央一号文件”对农信社改革的表述稍有变化：加快农信社改革，完善省（自治区）联社治理机制等，对“保持农信社县域法人地位和数量总体稳定”这类的描述减少。
尤其是，2023年10月30日至31日举行的中央金融工作会议则指出，及时处置中小金融机构风险。各地农信社改革明显提速。
“河南省是农业大省、人口大省，需要有力的金融供给与支持。同时，河南农信社系统规模大但发展不均衡，尤其是法人机构小而散问题突出，金融服务质效不高，高风险机构数量较多。统一法人有助于快速减少高风险机构数量。”上述资深人士称。
河南农信的此次改革突破了“必须要保持农村信用社、县级农商行法人地位的稳定”的原则。据悉，省级法人农商行的设立不会削弱支农支小的地位，这在此次农信改革方案中也有体现。
改革方向：
理顺体制，处置风险
农信社一直以来都是中国农村金融市场内最重要的金融机构，扮演着服务“三农”主力军的角色。但省联社管理体制与农商行之间自下而上的股权关系与自上而下的行政管理关系之间的扭曲。
尽管目前浙江、河南、辽宁、山西、四川、广西、海南等地方案不尽相同，但农信改革的目的趋向一致：理顺管理体制。
于是，多地以股权作为纽带进行改革。例如在山西，以原省联社为基础，通过财政出资为主、市场募集补充为辅的方式发起设立，组建山西农商联合银行。
在辽宁，辽宁金融控股集团对辽宁省级农商行出资206亿元，成为第一大股东，持股99.09%；辽宁能源投资、沈阳盛京金控分别认缴出资9250万元和8261.44万元，分列第二、第三大股东。
在海南农商行的220亿元资本金中，一部分来自海南省公开发行支持中小银行发展专项债券100亿元，用来补充资本金。另外，海南省财政厅通过海南财金集团采取间接入股方式，认购海南农商行的股份。
将省联社改制为产权清晰、权责明确、管理规范的金融企业是目的。“明晰功能定位、规范履职行为，增强两级法人之间的经济联系，打造统分结合、多级经营、功能互补、治理有效的农信社体系。”近期，金融监管总局农村中小银行监管司称，加快推动农村中小银行兼并重组，减少农村中小银行机构数量和层级，加强集中统一管理，因地制宜优化机构布局，重塑经营机制，促进风险持续收敛。
“当下农信改革的深层原因在于，理顺股权关系，厘清功能定位、职责边界，有效改变股权与控制权、股权倒置的现状，探索建立符合现代金融企业制度要求的产权关系。新成立的省级农商银行或农商联合银行大多建立了以股权为纽带的经营机制，这更有利于公司治理的完善，也为下一步的高质量发展奠定了基础。”上述行业资深人士称。
小法人体制求解
除省联社体制问题，农信社系统存在另外的问题是法人小、高管层权力大、管控难。数据显示，截至2023年末，中国农信机构共计2000多家，总资产规模在50万亿元左右。这样算下来，平均下来每家机构的规模不到250亿元，甚至有些小银行的规模仅几十亿元。
与此同时，小法人机构存在管理层权力大、难管控问题。相比于大银行，小银行操作空间大，行内一把手权力得不到制约，容易出现内部人控制、外部人操纵、违规关联交易等问题。
“观察目前高风险机构或个别机构风险事件背后的原因，除了业务方面的问题，一个突出的特点就是关键人的问题。对于农商行这种规模相对较小的小法人银行而言，关键人如果履职尽责、担当有为、合规经营，则小银行往往发展质量和态势都不错。而一旦关键人失职失责、不作为、乱作为甚至违规违法，则往往会给小银行发展带来‘灭顶之灾’。”浙江农商联合银行原党委书记、董事长王小龙曾表示。
但在现实中，小机构的治理不完善，高管层的权力非常大。“比如实践中有一家小的金融机构，其不良中第一大单是董事长的朋友，第二大单是行长的家属，说明治理机制不健全的危害是很大的。”一位地方机构负责人表示。
2021年底，监管部门开始鼓励和支持大型银行保险机构临近退休的专业人才，通过市场化双向选择，到中小银行保险机构担任高管、高级管理人员、独立董事或外部监事等职务。不过，目前尚未见到太多成功案例。
“市场结构、产品种类以及投资者数量都在增加，金融行业在新形势下更为复杂，但监管部门的编制跟不上这样的变化，顾不过来。”另一位人士称。
值得一提的是，随着宏观经济周期变化和经济结构调整，银行业规模扩张放缓。与此同时，在金融数字化赋能的背景下，大型银行下沉能力和意愿显著提升，银行业市场竞争日趋激烈，造成了净息差的持续下行，2024年一季度末已降至1.54%。“不仅如此，小法人机构由于经营地域、业务资质，资本补充受限，遇到前所未有的困境。”上述行业人士称。
为应对上述难题，浙江农商联合银行采取三级风险防控机制：成员机构承担自身风险防范和处置的主体责任，具体任务包括健全风险管理体系，完善内部控制和风险处置机制，增强资本实力等；浙江农商联合银行承担全省农商银行系统风险防范和处置的牵头责任；省政府承担全省农商银行系统风险处置的属地责任。
对于无浙江经济实力的其他地方，以及不具备浙江基层农信机构经营能力的银行，合并重组成为有效路径之一。“部分地区的小法人银行质量较差、自我生存能力薄弱，采用统一法人的农商行模式有助于集中配置资源，提升经营管理能力和执行力，形成规模优势。”一位行业人士称。
“即便在一些省份的联合银行模式中，也会借鉴省级农商行的方式，其目的是为了加强自上而下的控制，深入业务，避免基层行的信贷风险。”某省联社高管称。
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